我市从严从实抓好常态化疫情防控 [2022-04-12]

沈婷时间:2025-04-05 16:52:50

因此，统筹推进实际上为国内法治和涉外法治建设确立了总目标，制定了总路线，指明了前进方向，擘画了宏观蓝图。

法院认为，规划许可在本案中首先是一项证据，应当符合证据标准，需全面审查该行为的关联性、真实性与合法性，其证明力的确定则构成了案件审理过程中的事实附属问题。1.司法审查准入标准不统一违法性继承进入司法审查的复杂性首先源自问题域的界定，即探讨当前后行政行为在满足何种构成要件时，才能为法院所受理。

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这样，先行行为机关只有在与案件处理结果有利害关系时，才有可能以第三人身份参加诉讼。其次，倘若将先行政行为作出后发生的事实与法律变化排除在本案审理的事项之外，原告只能就本案事实另行起诉，此种做法的风险在于，关联行为可能会因不属于受案范围或逾越诉讼时效而被彻底驱逐出司法救济的大门之外。(11)湖北省武汉市江岸区人民法院(2015)鄂江岸行初字第140号行政裁定书。1.诊察行政诉讼法上的列举主义受案模式考虑到我国法治发展初期阶段的现实背景，法院受理行政案件面临诸多条件限制和压力，贸然适用概括式方式确定受案范围可能适得其反，因此在扩大行政诉讼受案范围上要循序渐进。首先，行政诉讼的目的在于权利救济，因此，当相对人因权利受到不法侵害而诉请救济时，司法机关有义务对行政过程中的全部行政行为予以审查，有利于纠纷的一次性处理，避免当事人陷入烦琐、冗杂的诉讼程序中。

就笔者目之所及的案例而言，尚未对违法继承的适用标准作出明确列举，但可以从法院拒绝审查先行行为的若干理据中，反向推知法院适用违法性继承的基本要件，即先行行为与后续行为在满足何种条件时，发生违法性继承。而较之立法上的罅漏，更让人无奈的是各级地方法院任意对法定受案范围做出的限缩性解释。[21]在这种情况下，行政机关履职行为和履职结果之间的关系更加复杂，故公益诉讼领域更多主张行为说、[22]折中说。

[24]相关数据来源于2021年9月3日笔者在郑州市公安部门和消防救援机构的访谈。但是，为了增进人民在政治上的认同，立法机关总是倾向于按照最佳愿景来描述这些任务。但是，受财力所限，大多数地区的消防站缺建率都比较高。当法律赋予行政机关某些完成难度巨大的行政任务时，后者为了减轻压力，将千方百计运用各种策略限缩自身职责，直至这些职责最后看起来同其能力基本匹配为止。

[49]人财物资源是形成行政能力的硬要素。当天，119接警台高峰时段的拨入电话等候超过2600个，110接警台的等候电话超过1000个。

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[15]参见王贵松：《行政裁量权收缩之要件分析——以危险防止型行政为中心》，《法学评论》2009年第3期，第112页以下。这样做的另一个好处是，事先调节了公众的预期，有助于缓和公众因行政机关未能达成法定目标所形成的不满。例如，王和雄将作为可能性的构成要件归纳为五个方面：被害法益之重大性、危险之迫切性、危险发生之预见可能性、损害结果之回避可能性、规制权限发动之期待可能性。[43]参见前引[1]，《河南郑州7·20特大暴雨灾害调查报告》，第11页以下。

在郑州7·20灾害调查中，调查组负责人所提出的第三个区分开来，即把法规标准缺失与职责任务安全规定不落实区分开来，其中的法规标准指的就是各种用于细化行政职责的文本。在行政法上，需要评价政府履职状况的情境有很多，如各种形式的督查督察、定期或不定期的绩效评估、由突发事件引发的专项调查、因相对人申请行政救济而引起的个案审查等。[5]那么，如何判断行政机关的作为可能性？引入作为可能性这一维度，将对评价行政机关的履职产生何种影响？这正是本文尝试回答的问题。[52]真正的原因在于，立法机关对行政资源的配置并不享有实质上的决定权，这些权力被多个不同系统所分享，进而造成行政任务的可问责性无法单独依靠法律来证成。

[24]那么，在以追责问责为导向的灾害调查中，如何看待这些因素对地方政府及其官员责任分配的影响呢？尽管7·20灾害的调查组对此颇为清醒，三个区分开来就包括把能力素质不足与不负责任区分开来，但这样的原则在当前的行政法理论和制度框架之下能够获得支撑吗？这些问题都指向了长期被忽视的行政机关作为可能性。第二，是否在紧急情况下调剂了其他行政资源。

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在行政资源没有可及性，或者可及性较差的情况下，对行政机关作为可能性的合理预期只能大幅降低。它们可以被看作立法对行政的理想化期待，也就是富勒所说的作为愿望的道德，而不是作为义务的道德。

在议行合一体制下，作为国家权力机关的人民代表大会具有全权性，当然可以为行政机关设定任务、分配职权和配置资源。相关理论假定，立法已经解决了行政职责和行政能力的匹配问题，或相关权责安排已通过民主立法程序得到正当化。[11]在法律层面，这些理由又可以细化为法律规范、行政规范、行政行为、行政契约、先行行为等。如果这些规定并不真正用于评价政府的履职状况，或者作出的评价不与任何形式的责任相关联，也不会成为问题。这也恰恰解释了郑州市的瞒报行为为何如此严重且固执，一是市县乡三级政府不约而同都进行瞒报。2020年，国家面向高校应届毕业生计划招录消防干部3000名，实招852名，计划完成率仅26.7%。

沈岿：《论可复议的行政不作为》，《华东政法大学学报》2011年第5期，第22页。我国的法律虽然将各个行政机关拟制为独立承担责任的主体，实际上它们只是科层化的国家行政系统中的代理者，并无独立利益。

[7]‘委托—代理关系内设着必然的责任关系，……委托人将权力授予代理人，代理人就必须按照授权要求向委托人负责，替其承担起决策和执行等过程中的责任。二是呼吁提高立法科学水平，希望立法机关在设定行政职责时倍加注意任务与能力的平衡，并据此检视和修订那些存在问题的现行法。

[71]前引[67]，陈征文，第63页。包括行政机关在内的党和国家机关、事业单位等组织的职能配置、内设机构和人员编制，在党委领导下，由机构编制委员会统筹负责，以部门（单位）三定规定的形式确定。

[59]行政组织的整体控制安排，正需要有严格的预算与经费控制来补充、补强。把作为可能性作为一个重要维度引入对行政机关履职状况的评价中，应该将其定义在哪一个水平上呢？宪法上有关基本权利保护水平的讨论可以为此提供一些启发，因为两者指向的都是国家对公民所负积极作为义务的履行程度，只是讨论的层面有所不同而已。[46]参见陈家建、张洋洋：《非对称权责结构与社区属地化管理》，《社会学评论》2021年第3期，第158页。对此，该部门多次修订《特种设备目录》，不断缩小自身监管范围。

这样的评价标准只能是一种下限标准，也就是确认行政机关在现有条件下至少应该做到什么，即找到那些作为义务的道德。[38]参见前引[3]，卢超文，第31页。

在很多其他国家的立法中，可以看到法律在设定一项行政职责时，对行政资源的详细安排占据了大量篇幅，有时甚至达到不厌其烦的地步。只有在面临一些具有复杂性、不确定性或者长远性的行政任务时，才需要通过决策来选择方案。

作为可能性并不对应一个固定值，而是对应一个空间，它的上限是行政机关所能做到的最佳水平，下限是其所应做到的最低水平。[59]参见魏陆：《人大预算监督效力评价和改革路径选择》，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2015年第1期，第70页。

因为上述讨论本身已经承认了一个前提，那就是行政机关能够采取法律赋予它的那些行政手段，即能够作为，至于穷尽这些手段之后仍无法实现对特定法益的保护，指的正是不具有结果回避可能性。[39] 需要指出的是，上述的不对称行政任务指的并不是行政资源在政府系统内部的错配，而是法律设定的职责目标超过了政府整体上的能力，它们不可能通过在内部理顺政府事权和支出责任，或者调剂权限和人员配置得到解决。这样做并不意味着放弃控制行政合法性的规范主义立场而迁就于现实，而恰恰是在坚守政府履职评价中的可问责性这一正当化内核。[16]对于日本学者代表性观点的归纳，参见胡建淼、杜仪方：《依职权行政不作为赔偿的违法判断标准——基于日本判例的钩沉》，《中国法学》2010年第1期，第41页。

如果行政机关有条件制定这样一些法规标准来调节公众预期而没有制定，又因为其不（完全）具备作为可能性而未能（充分）履职，则应追究其责任。[22]参见刘超：《环境行政公益诉讼诉前程序省思》，《法学》2018年第1期，第122页。

[43]另外一种常见的避责方式是，行政机关将完成任务变为消灭任务，或者至少消灭那些可能暴露其履职情况的信号。[66]第二，禁止保护不足是对立法机关提出的最低要求，并不禁止其采取更高强度的保护方案。

无论在行政不作为之诉中，还是领导干部问责中，又或者在其他评价行政机关履职状况的场景中，作为一个独立评价层次的作为可能性都没有出现。李瑰华：《行政公益诉讼中行政机关依法履职的认定》，《行政法学研究》2021年第5期，第39页。

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